完善我市社会保障体系  推动和谐武汉建设

市政协常委、中南财经政法大学教授  王长城

完善的社会保障制度是社会主义市场经济的重要支柱，十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，并把“社会保障体系比较健全”作为全面建设小康社会的目标之一。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上提出：“要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面，切实保障各方面困难群众的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖。”这充分阐明了完善的社会保障体系，不仅是民生的重要保障，也是社会主义制度优越性的表现与社会主义和谐社会的必然要求。实施、完善与社会主义经济体制相适应的新型城市社会保障体系，事关改革、发展、稳定的大局，事关社会主义市场经济体制的深化与完善。

市委、市政府历来高度重视社会保障问题。近年来，我市社会保障制度改革与建设步伐不断加快，并取得了重要进展。  以职工基本养老、失业、医疗保险和城市居民最低生活保障为重点的社会保障体系已初步建立，保障覆盖范围逐渐扩大，保障能力逐步增强，保障管理的专业化水平和管理效率在不断提高，政策、法规也在不断完善。这对于推动改革、促进发展、维护社会的和谐与稳定，发挥了独特作用。

但是，我们也应该清醒地认识到，我市的社会保障方面还存在着一些亟待解决的问题，与社会主义市场经济的快速发展和当前建设社会主义和谐社会的总体要求极不适应，主要表现在：

一是社会保障安全网仍不健全，社会保障政策的整体化、体系化程度还很不够，功能较弱。一些社会保障制度，诸如社会需求比较大、能够有效切断“病贫循环链”的社会医疗救助制度、适合农民、城镇灵活就业人员参加的社会保险制度等尚未完全建立；失业社会保障体系与最低生活保障制度没有有机对接，社会保障安全网存在明显的漏洞；社会保障覆盖面仍然较窄，不能满足社会成员对社会保障的要求，并且扩大覆盖面的难度非常大。社会保障体系包括养老、医疗、失业、工伤、生育、住房、最低生活保障等，各项计划的覆盖率均在总人口的10％左右或者在10％以下，这与1952年国际劳工组织《社会保障最低标准》公约规定的20  50％有很大差距。

二是社会保障资金筹集渠道不畅，供给严重不足。由于我市企业经济效益普遍不高，社会保障基金收缴难度越来越大，影响了社会保障工作的正常运转；社保资金对财政依赖性较大，一些补充社保基金的渠道尚未落实；社会捐赠等筹资方式尚未引起足够重视，不利于多层次保障体系的建设，目前几种主要社会保障制度均面临财务上不可持续的问题。

三是劳动保障部门的管理和服务尚不完善，管理效率和管理水平较低，普遍难以实施有效管理。例如，针对个体工商户、灵活就业人员的劳动和收入特点，设立基金征收“预储户”，允许按年按季缴纳社会保险费的问题；加快建设社会保障信息系统，详细记录参保缴费信息的问题；在社会保险经办机构开设专门的个人参保窗口，完善转移接续循环社会保险关系的流程问题，完善医疗IC卡管理，防止医疗保障金外流等。

四是社会保障政策法规不协调，不能适应经济发展的新形势，不利于社会保障工作的有效进行。社会保障体系涉及劳动、人事、卫生、财政、民政、保险等众多部门，同时，企业也参与了相当多的社会保障事务。但由于国家还没有建立起统一的社会保障法，因此，各部门之间出台政策文件时往往是各自为政，缺乏必要的协调与沟通，导致政出多门、机构重叠、互相扯皮现象屡屡发生，对促进劳动力的合理流动、劳动用工和工资制度改革极为不利。  由于有关法制不健全，社会保障的历史责任与现实责任划分不清，政府与民间的责任划分不清，中央政府与地方政府的责任划分不清，特别是有些政府领导存在以营造良好的投资环境为名，不愿承担“过多”社会保障责任、甚至牺牲劳动者保障权益的倾向；由于缺乏相关法律的约束与保障，社会保险基金的拖欠和挤占、挪用、截留问题相当严重，不仅降低了使用效益，而且危及社会保障基金的安全。

社会保障体系出现的这些不和谐因素，是现阶段社会结构层面上的最为突出的问题。由于这些社会问题涉及面广，必然会引发其它一系列问题。如果放任发展，势必影响社会大局的稳定、和谐社会的构建。为此，我们必须在和谐社会的创建中加以解决，从而使社会安全运行和健康发展。

构建和谐社会是中国社会的重要目标取向，而完善的社会保障体系是和谐社会的必要组成部分，实现它的总思路是确立社会成员共享社会改革发展成果的基本理念。因此，我们应当积极考虑如何建设使社会成员普遍受益、共同享受社会改革发展成果的社会保障制度，让更多的人享有社会保障。在此思路下，提出如下具体建议，以完善我市的社会保障体系：

一、建立健全统一、多层次的社会保险体系

1、扩大城市养老保障体系的覆盖面，提高社会保障待遇标准。当前应尽快将外商投资企业中中方职工、个体工商户、灵活就业人员、郊县农民等劳动者纳入养老保险范围。要建立社会保险待遇的标准根据我市经济发展情况、居民收入消费水平、保险基金的收支情况及承受能力来确定的机制。当前总的趋势是随着经济发展和人们生活质量的提高，应当逐年提高社会保险待遇标准，以保障基本生活的需要。要进一步探索“社会统筹”与“个人账户”结合的新的形式，构建包括政府强制保险、非强制但政府支持的企业年金计划以及个人储蓄养老在内的多支柱养老保障体系。

另外，导致当前覆盖面难以扩大的一个重要原因是缴费率过高(养老、医疗和失业三项保险的个人缴费额约在工资额的10％左右)，政府要制定措施适当降低缴费的费率或探讨缴费的新方法，如征收社会保障税，以减轻参保人的缴费负担，增加人们参保的积极性。

2、加强工伤保险缴费的强制推进力度，逐步实现由消极保障到积极预防的转变。2003年4月27日，国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位缴纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。  当前的重点是要强化推行力度，使工伤保险覆盖面大于养老保险和医疗保险，并将此标准作为政府工作合格的考核依据，切实保证应该参加工伤保险的一定要参加。

3、尽快建立和实施“失业保险、再就业培训、就业能力检测和职业介绍”四位一体、统一的失业社会保障体系。就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。首先，要将乡镇企业职工、进城农民工、私营企业就业人员以及灵活就业人员纳入失业保险范围；其次，要建立失业保险、最低生活保障和再就业的联动机制，提高保障制度的激励功能。要对4050人员终止劳动关系后续订劳动合同到达一定期限的用人单位给予用人补贴，促进失业转就业，同时要通过联动机制促使长期享受失业保险和最低生活日保障的“懒人”尽快实现再就业，变失业为就业、变下岗为上岗、变靠救济吃“低保”为靠劳动收入提高生活水平。再次，要建立就业能力检测体系，凡经就业能力检测具备劳动能力，经过三次职业介绍而不就业者，取消失业保险资格。第四，要做好就业扶持，包括完善小额贷款、税收减免等政策，完善职业技能训练、就业指导服务，对就业弱势群体开放公共就业岗位等。第五，要及早规划应对并轨后的失业保险资金支出风险。

4、要解决医疗保险基金被浪费、被骗取、被挤占、被挪用、甚至被贪污等问题，进一步完善医疗社会保险制度。首先，要解决医疗保险金大量闲置浪费问题。  目前我市医疗保险基金有不少节余，而过大的节余实际上是医疗保险基金的浪费，因此，要调整政策，更好地发挥医疗保险基金的保障作用；其次，要解决好医疗保险金被骗取的问题。  当前要完善医疗IC卡功能，防止参保人员和非参保人员借用医疗卡，定点医疗机构和医务人员违规使用医疗卡，减少医疗保险基金的大量外流；第三，要建立医疗保险内部审计制度，防止医疗保险基金被被挤占、被挪用、甚至被贪污。第四，要解决好医院管理信息系统与医保结算系统接口问题，实现资源共享和标准化管理，减少人力物力和财力资源的浪费，提高医疗服务质量和医疗管理水平。第五，要进一步推动医疗保险、卫生管理和药品生产流通体制改革，整合医疗资源，扩大基本医疗保险覆盖面，推进社区医疗，完善医疗救助，解决老百姓看病难和看病贵的问题。

二、建构一体化的社会救助体系

目前，我市社会救助体系存在立项繁多，多头管理的分散状态，如对民政部门的贫困、灾害救助制度和流浪乞讨人员的收容救助制度，劳动保障部门的最低社会保障制度和失业救济制度等。这些单项分离的制度由于项目分散、经费分散、救助对象分散、管理方式分散，往往很难进行规范化、科学化、制度化的管理，很难系统地承担起不同层次居民的社会救助，因此，构筑适应社会主义市场经济发展要求的社会救助体系，必须变多头管理为统一管理，建立起项目统一、经费统一、管理统一的新型社会救助体系，不断提高社会救助体系的社会效益和经济效益。在具体操作上，可以考虑将民政的社会救助职能调整到劳动保障部门，建立起普遍性和专门性相统一的“双层体系”。其中普遍层面：实行广覆盖，救助的对象是我市所有的贫困者，包括因各种原因而陷入贫困的个人或家庭。专门层面：具有专门性特点，救助对象是我市已经完全丧失就业能力、没有家庭收入和其它收入来源的人。上述两类社会救助所需要的经费均应由政府财政统一开支，并确保社会救助经费来源的稳定。此外，建立制度化的调查研究、动态管理，减少漏洞，消除贫困市民可能对政府实施社会救助产生的“等、靠、要”等不恰当依赖，进而把政府的救助支出控制在可以承受的范围之内。

三、以社区建设为平台，构筑多元化的社会保障网络

近年来，随着社区建设的跨越式发展，社区作为新型社会保障体系的运作平台在保障特殊贫困群体的基本生活、满足城市居民的各种服务需求、大批量地解决下岗职工再就业和失业者求职等诸多方面发挥着越来越重要的作用。要积极发展开拓社区服务和社区建设、创造就业机会，吸纳下岗职工再就业；依托社区建立贫困救助的经济收入调查机制，实施以社区为基础的最低生活保障制度；完善社区医疗服务建设，加大社区医疗保障投入，加强以全科医生制度为主体的社区医疗体系建设，完善双向转诊制度。推动社区养老服务体系建设，构筑国家、社会、家庭共同负担的社区养老服务体系和多元化的社会保障网络。

四、完善社会保障基金的筹措机制，实现基金由阶段性向可持续发展

目前我市社会保障基金面临难以持续的问题：首先，在养老保险方面，一直存在着严重的空帐运行；在失业保险方面，随着下岗与失业的并轨，失业保险金收入面临着当年收不抵支的风险。鉴于未来高失业压力难以避免，率也难以进一步提高，如维持既有保障标准，失业保险体系将面临严重财务困境；如追求收支平衡，则只能降低保障标准，难以实现预期的保障目标。“统帐结合”的医疗保险制度，收支虽然可以平衡，并有节余，但潜在的问题很大。

其一，这种收支平衡节余是以牺牲了很多人的受保障权利为代价的。其制度设计基本上是有能力缴费方可参保，否则就不能参保或被停保；其二，目前的收支平衡节余只是统筹基金，且是以严格控制受益范围为基础的。个人帐户资金严重不足，个人负担过重是普遍现象。其三，参保人、医疗服务机构等对统筹基金侵蚀问题越来越严重，统筹基金能否维持长期收支平衡也值得怀疑。鉴于此，我们建议：第一，要全面贯彻执行《社会保险费征缴暂行条例》，增加征缴的强制性，杜绝企业拖欠偷逃社会保障基金的现象。第二，调整各级财政支出结构，增加社会保障基金投入，建立规范的社会保障预算制度，强化预算约束。第三，在明确国家财政应该承担的社会保障责任的基础上，制定稳定的拨款机制，对财政收入增量确定一个固定比率用于社会保障，以保证市区县各级政府有能力承担责任。第四，要完善其他资金来源渠道，缓解资金短缺的局面。一是可以考虑发行社会保障特种长期国债获得部分社保基金，专门用于弥补社会保障转制中的历史债务。二是要疏通并完善慈善捐助体系，弥补社会保障基金的不足；三是鼓励企业建立年金制度，形成对社会保障基金的补充。

五、完善社会保障管理与服务体系，提高管理效率和水平

高效的社会管理和服务是完善的社会保障体系的主要特征。为了社会保障事业的持续健康发展，应逐步完善社会保障的管理和服务体系。首先，应统一相关的政策法规，统一指导和协调社会保障制度的展开。这些制度包括社会保障资金筹集与调剂制度、社会保险基金征缴与发放制度、居民最低生活保障制度等，社会保障资金财务预算制度等、困难企业认定办法等；其次，加强对社保基金的管理，从基金的征缴到投资运用要由一个独立于行政部门的专门机构来进行管理，即建立一个收、管、支相对分离的社会保障经办机构，并详细制定各级机构管理人员准入标准、职权和责任，严格考评制度。再次，实现社会保障管理和服务的社会化，将原来由企业或单位负责管理的社会保障对象全部纳入社区进行管理，首先应实现企业离退休人员养老金的社会化发放，然后逐步对社会保障事务完全进行社会化管理。最后，要完善社会保障信息化系统的建设，在构建起数字化、信息化的电子政务平台，实现网络互联、信息共享、全市统一的信息系统基础上，还要确保信息系统的安全性、高效性，并且根据实际情况的变化不断更新系统。