市民建、市民盟、市民革
武汉是全国较早开始创建文明社区实践探索的城市之一，市委、市政府一直把创建文明社区作为创建文明城市的一项重要工作来抓。2002年，在全市推行的社区建设“883行动计划”已取得显著成效。为推进武汉市社区建设走向法制化，2005年起，由武汉市民建牵头，武汉市民革、武汉市民盟参与共同组成《武汉市社区立法》调研专班，先后到有关部门和单位进行了走访调研，并参考其他城市开展社区建设的情况，我们认为，武汉市有必要对社区
建设制定相应的法律法规，使社区建设有法可依。
一、社区立法的主要理由
(一)社区立法是巩固我市社区建设成果的需要
武汉市社区建设取得的丰硕成果是有目共睹的，已在实践中摸索出一套行之有效的经验和制度，但任何一项制度或政策的形成及落实，若无立法的保障，最后则都有可能流于形式。为了使我市社区建设这一已被实践证明的具有蓬勃生命力的新生事物能持久地存在和发展，加强法制建设是一条必由之路。
(二)现有《城市居民委员会组织法》已不再适应社区建设的健康发展
从目前来看，全国乃至地方都没有对城市社区管理和社区建设方面制定专门法律。由于没有统一的法律依据，各省、市、地区对社区的管理方式也不尽相同。但大体都依据1989年12月第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》，(新的《组织法》还在修订中)。随着改革开放的深入发展，我国的社会基础(政治、经济、文化等各方面)发生了很大变化，现有的《城市居民委员会组织法》的某些内容已不再适应新形势的需要，而且社区建设和管理的外延要大得多并不是一部组织法所能涵盖的。
(三)社区与政府以及社区与各方面的关系必须有法可依
社区和政府的关系，应该是互相合作、互为依存的关系。政府作为国家行政力量对社区建设起的应是推动、扶持的作用，而社区的作用和功能主要是自我管理、自我教育和自我服务，社区居民自主地管理社区，自由地开展各种有益于社区住民身心健康的活动则应成为主流，为尽量减少政府行政力量的控制和不当干涉，立法则是必不可少的重要保障。 同时可以通过立法，解决社区居委会的职能界定、权利和义务，以及与各个方面的关系，包括社区居委会的选举、办公用房、干部待遇、社区设施匮乏、财力投入不足等问题。使政府更好地依法行政，社区依法自治。
二、立法要解决的主要问题
(一)社区的功能定位不准
按照居委会组织法规定，居委会(社居委)是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织，但在实际操作过程中，仍然存在较浓的行政色彩，社居委实际上是政府的准下属机构，它在职能上和街道是对应设置，在经济上和管理上依附于街道，应该管理哪些事物，居委会本身也说不清。既要适时宣传党的政策法规，办理本社区的公共事务、公共卫生、计划生育、民间纠纷、社会安定、扶优济贫等等，还要应付频繁的检查和会议，随时听从街道的指示完成各项任务。而且随着社会的发展，群众关心的热点也在发生变化，居委会工作显得比较被动。
(二)政府职能部门行使公共管理职权过度依赖社区
社区居委会承担着社区文化、社区治安、社区服务、社区教育、民政工作、计生工作、再就业工作、环境卫生工作等十几大类百余项工作。一些部门以“某某工作”进社区的名义，把工作延伸到居委会，要求居委会挂上牌子、成立组织、订立制度、建立台帐。一些
单位还将盖章印证的法律责任推向社区居委会，要求社区居委会出具各类证明或为各类证明盖章。还有各种各样的普查工作，如市民家庭状况调查、市民营养健康调查等都落实到居委会，而职能部门仅是参与、协助，本来是社区去督促、检查职能部门的工作，却变成了职能部门来检查、监督社区工作。
(三)社区居委会没有经费自主权
中华人民共和国《城市居民委员会组织法》第四条明确规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权”。而武汉市的现状是：居委会只拥有对其财产的使用权，管理权、所有权、收益权、处理权几乎全部掌握在街道办事处手中，街道办事处还收取社区资金并行使审批权，这不仅难以调动居委会工作的积极性，还捆住了居委会工作的手脚，使社区工作难以开展。财权之争，实际上是居委会自治权与街
道办事处的行政权利之间的一种冲突。
(四)没有建立长效管理机制
近年来，政府通过“883行动计划”投巨资于社区建设，社区基础设施，住民居住环境得到极大改善。但这些新添设施谁来管理，如何建立长效管理机制并不明确，这也是社区建设和管理中非常重要的问题，它关系着社区建设的成果，所有这些都应通过立法加以规范。
三、立法应包含的主要内容
(一)规定社区的定义
长期以来，我国社区被定位在街道，“街居行政体系”构成了社区建设的主体，实际上是给社区的概念注入了很强的行政色彩。社区的原初概念主要强调基于共同体之上人们的认同感和利益的相关性，没有行政的色彩在里面，在社区里，大量的社会事务是由社区来做的，而不是由政府去做的。当然，这不是说政府在社区建设中无所作为，而是说社区的建设和发展必须主要靠其自身，政府在这方面主要是给以引导、辅助和保障，因此城市社区应定位在
“聚集在一定地域范围的人们所组成的社会生活共同体”。
(二)规定社区居委会的基本职能和管理范围
从我市社区建设取得的经验看，社区应主要承担以下诸项任务：即发展社区经济、保障劳动权利、维护地区安定、开展社区教育、搞好环境卫生、落实计划生育、做好治保调解、推广文娱体育、开展党建工作、健全服务网络等。具体应包括：
1、按《城市居民委员会组织法》的要求推选居民代表，组织召开居民会议选举社区居民委员会主任及委员，草拟《居民自治章程》和《居民公约》。依法设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，并履行其职责。
2、执行社区成员代表大会决议。
3、宣传党的方针、政策和国家的法律、法规，教育居民依法履行应尽的义务，维护居民的合法权益。
4、组织社区居民和社区内的单位开展创文明社区、文明楼幢、文明家庭多种形式的社会主义精神文明创建活动。
5、整合社区资源，调动社会力量，做好面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社区服务。
6、向人民政府或其派出机关反映居民的意见、要求和建议。
7、履行法律、法规和规章赋予的其他职责。
(三)规定政府职能部门与社区的关系
1、建立社区协管政府职能法定模式。政府职能部门与社区的关系应坚决贯彻政府依法行政，社区依法自治的原则，政府职能部门不能成为社区居委会的上级主管部门，对其发号施令。对于涉及居民的主要政府管理职能如治安、计生、环卫、绿化、卫生等确需社区协助的，必须通过法律条文明确作出规定，除法律规定外，任何政府职能不得交由社区完成。
2、建立城市“社区执法”体制。在调查中，居委会干部反映：社区居委会没有执法权，承担不了许多本该由政府负责的工作。因此，由社区协助完成的政府公共管理职能，必须依法采取委托执法制或授权执法制，赋于社区一定的管理职权。改革现有“条块分割、条条执法’’的管理模式，建立以块为主的城市社区执法体系。
3、建立“事权”与“财权”统一制度。对社区行使的政府管理职能，应实行“费随事转”原则，可结合“收支两条线”制度，把政府职能部门收取的规费按比例切块拨付社区，并纳入财政预算管理。
(四)规定街道办事处与社区的关系
街道办事处是政府的派出机构，依据法律、法规的规定，在本辖区内对社区管理、社区服务、社会治安综合治理、街道经济工作、精神文明建设行使组织领导、综合协调、执法监督检查等相应的行政管理职能，街道办事处与社区应是业务指导与被指导的关系。
具体来说立法应作如下规定：
1、属于社区自治的事务如开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，爱国卫生、环境卫生管理工作等既是社区居委会的权利也是社区居委会的义务完全应由社区行使，其绩效应由居民评估。
2、属于社会事业工作如社会治安综合治理、开展法制宣传教育、人民调解、治安保卫工作；开展拥军优属、青少年校外教育、社区文化工作；防灾救灾。应积极通过向社区“放权”和“授权”更多地把这些与居民直接有关的公共事务交还给居民自己来管理和决定，逐步使居民自觉参与和自主选择。
(五)规定社区居委会、社区内的单位及个人的基本权利和义务
社区是居民居住的场所，同时它也是居民生活和展开各种教育文化活动的据点。为了维护地区安定，提高社区住民的生活质量和精神文明程度，社区自治体有义务也有责任组织社区住民参加各类有益身心健康的活动。但具体来说应该如何组织?一般住民与社区自治体之间又应形成怎样一种制约关系?这就必须用法律规定社区中各主体的权利和义务如社区居委会享有民主决策权；民主管理权；财产财务自主权；不合理摊派拒绝权；但也负有接受监督的义务。社区内的单位和个人均有参与社区建设的义务和享受社区建设成果的权利，积极支持、配合街道办事处、镇人民政府、社区居民委员会做好相关工作。社区居民应当遵守社区建设的法律、法规、政策和街规民约；遵守社区公共道德，维护社区公共秩序，保护社区公共财产；维护社区环境卫生，爱护社区公益设施；参加社区公益事业和志愿者服务活动；参与社区救助；接受社区教育以及在社区应当履行的其它义务。
(六)规定社区居委会与社区内的单位之间的关系
驻社区单位是社区的组成部分，应按照资源共享、共驻共建的原则，积极配合社区居委会开展工作。社区居委会要主动与驻区单位密切合作，为驻区单位的生产、工作和生活创造良好的环境，共同建设和管理好社区。
(七)、规定社区居委会的选举办法、会议制度等
社区居民委员会由社区18周岁以上、具有选举权的居民、户代表或居民代表以无记名投票方式选举产生。社区居民委员会由主任、副上任和委员5-9人组成。具体人数由社区居民选举委员会根据社区实际情况确定。社区居民委员会每届任期3年，届满应及时举行换届选举，社区居民委员会成员可以连选连任。
(八)、规定社区建设管理所需资金的筹集、工资发放、财产管理及奖惩制度
由于居委会工作经费严重不足，影响了社区工作的落实。甚至出现居委会干部主业抓创收，副业搞管理的现象，因此必须建立统一的社区财政制度。政府应将社区党组织、社区居民委员会和社区工作站的工作经费、社区工作人员的工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理经费、社区信息网络建设及管理维护费等专项经费纳入年度财政预算，为居委会履行社区管理职责提供财力保障，需要社区协助的工作实行“权随责走”、“费随事转”。根据事权与财权相一致的原则，落实三项措施：即区级财政收入中街道经济上交的财税收入，按一定比例返还街道，用于社区建设管理；区财政要将区政府用于绿化、环保、市政等方面的专项经费相应核拨给街道，实行“条费块转”、定向支出；街道建立街道社区建设发展基金，通过政府财政拨款(每年按比例)，社会募集、个人捐资等多形式多渠道筹集资金，保证财源通畅不竭。
社区的办公经费、社区服务收入、社区筹得的各类资金以及其他劳务收入，由社区居委会自行管理和支配，大额的固定资产投资应实行备案制度。上级下拨给社区的各项经费和社区拥有的房屋资产，任何单位和部门不得挪用和侵占。社区居民委员会必须建立健全财务管理制度，实行财务公开，社区财务收支情况应当定期公布并接受审计。
(九)规定社区内公用设施的保养、维护和长效管理措施
各区人民政府应当采取多种途径解决、改善社区办公、社区服务、社区活动等基础设施和设备。因城市建设需要拆除社区基础设施，建设单位应当在原社区范围内限期重建或者置换。
总之，加强社区建设和管理体制的法制建设，目的是将社区建设和管理纳入法制轨道，为社区建设和管理提供充分的制度保障，防范失当行为，确保社区建设和管理工作持续、健康、有序发展。武汉市应积极创造条件，以适应市场经济的发展和城市现代化管理的需要，制定和完善社区建设和管理的法律法规体系，使社区建设和管理纳入社会主义法制的轨道，做到有法可依。
