关于城市建设项目后期评估与跟踪监督

的  对  策  建  议

市九三学社

    《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)强调要“改革政府对企业投资的管理制度”，“合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度”，“培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争，”“加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。”开展城市建设项目后期评估与跟踪监督，有利于减少城市建设失误、降低事故发生率、避免资源浪费、节约和有效使用城市建设资金，对于落实科学发展观、构建节约型社会，实现经济、社会可持续、协调、健康发展，具有十分重要的意义。为此，九三学社武汉市委员会成立课题组，对我市近年来的城市建设情况开展了调研。调研的情况如下：

    一、我市城市公共基础设施建设现状

改革开放以来，武汉市城市基础设施建设投资迅速增加，以较快的速度将武汉市建成为中国特大城市之一。2001、2002年完成基础设施投资226．52亿元。近12年的基础设施投资是1950年到1990年41年的9．6倍。在近年来的武汉城市建设中，出现了一批反映城市风貌与时代特色的精品，提高了武汉城市的品位。

2002年7月，市委市政府决定重组城建资产，壮大武汉城投公司，初步建立“政府主导、企业参与、市场运作”的新型城建投融资运行管理体制。由此，武汉城市建设步入了快速发展的新阶段。

    在增强可持续发展能力方面，加快了城市污水集中处理设施建设的步伐。2003年以来，针对污水处理率仅为6．4％，投资新建了汉西、汉口三金潭、汉阳南太子湖等污水处理厂，改造、扩建了龙王嘴、沙湖等一批污水处理厂，使武汉水环境得到一定的改善。

    为改善武汉市能源结构，加强环境保护，实施了天然气配送工程，天然气置换已大部完成，武汉三镇的许多市民开始受益。

    为提升城市基础设施功能、改善城市交通，市政府不断加大城市功能性和交通性设施建设的度。2002年—2004年，共实施城市道路建设和改造项目97项，完成投资近35．6亿元，城市交通四通八达，道路宽广。

    武汉市政和新区基础设施建设加快。投入资金2．1亿元实施社区排水管网改造工程，昔日污水沉积泛滥的状况大为改变，改善了社区居住环境。

    上述诸项工程上马，改善了城市交通环境、环保卫生环境，增加了城市新的亮点，方便了居民的生活、工作和出行。

    但是，也发生过城市基础设施建设决策失误，出现过公共建筑重大质量事故和次品、废品建筑。例如将武汉展览馆炸毁重建为武汉国际会展中心，市民普遍反映现建筑既没有民族风格，又缺乏汉味。晴川桥竣工仅一年多，就发生了钢索断裂，以至不得不封桥维修。轻轨建设一期竣工投入运营历时两年，市民并不感到方便，因而乘客稀少，经营严重亏损。还有一处政府投资2000余万元的高层商住楼，盖起来后发生倾斜，最后不得不予以炸毁。不少新建大型商场、超市建在交通要道上，方便了商家，苦了行人。具有武汉江城特色的江滩沿线地产开发建设缺乏前瞻性、经济性，没有充分发挥其优势。人大、政协等机关办公楼都新建在江滩沿线，老百姓意见很大。如此等等，既浪费了社会资源，又影响了城市形象，

这不能不引起我们的反思。

    二、城市建设项目缺乏后期评估与跟踪监督的问题

    （一）政府投资监管体系不完善。政府投资责任追究制度尚未建立。政府投资制衡机制和重大项目稽察制度不完善。缺乏工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门的责任约束。缺乏投资主管部门、财政主管部门及其他相关部门之间相互监督的机制。

缺乏对政府投资项目的全过程监管。

    （二）尚未设立城市建设项目后期评估与跟踪监督机构。现在是市建委、计委、城市规划管理局、审计局、财政局等多个部门管理城市建设项目，各承担一部分监督职责，但并没有形成管理合力，更没有专门的机构对城市建设项目进行评估与跟踪监督。一个项目上马，该不该用那么多钱，需不需要再追加投资，施工质量能不能达到设计要求，工程竣工后，能不能取得预期投资效益，是否存在严重事故隐患，没有一个政府部门能说得清楚。

    （三）对投资中介服务机构的监管缺乏力度。当前的情况是，投资中介服务机构的诚信度普遍较低，提供服务不够规范。而政府对投资中介服务机构缺乏监管力度，对投资中介服务机构和寻求投资者具有协调、服务功能的投资中介服务机构行业协会又尚未建立。因此，一些单位和企业寻求投资，不敢找中介服务机构，又找不到投资中介服务机构行业协会，就只好找政府。

    (四)城市重大项目建设缺乏地方法律、法规监督保障。武汉市尚没有进行城市建设项目后期评估与跟踪监督方面的地方立法。一些造价高的重大建设项目上马前，地方没有明确的法律、法规规定必须经过专家论证会论证、人大代表听证会质询等法定程序。以至一些城市公共基础设施建设工程，未经过一定的决策程序，由政府个别领导人拍脑袋就仓促上马。由于没有明确的法定监督程序，工程上马后的施工质量往往得不到保障。

    三、建立、完善城市建设重大项目后期评估与跟踪监督机制的对策建议

城市公共基础设施建设项目的实施，其质量、社会效益如何，关系到能否确保安全，关系到市民工作、生活和出行是否方便，关系到地方未来的发展，甚至影响到几代人。为避免城市建设决策失误和施工中发生重大质量事故，或当工程进行中或完成后能提前发现安全隐患，提前采取措施，将损失降低到最低限度，应采取的对策建议是：

一、建立凡是政府投资的公共基础设施建设项目，必须经过后期评估的制度。应以法规的形式明确，凡属市政府投资的公共基础设施建设项目，除了实施前必须经过专家论证、人大代表听证和政协委员质询外，工程竣工后，必须分阶段进行评估。时间上，可以考虑在项目建成后3—5年进行评估，特别重大的项目可在10年左右再进行二次评估，形成制度。评估内容上，应当包括方案的合理性、建设的适时性、使用效果、工程质量、资金效益和投入产出。

二、支持、协调组建或向社会招标的社会中介评估机构对城市建设重大项目进行后期评估。中介评估机构应吸纳有专家、学者和司法界代表人士参加。评估机构对法律、法规负责，接受人大、政府指导，对政府投资的公共基础设施建设项目按规定实施评估，评估结束，向人大、政府出具对政府投资的公共基础设施建设项目的评估报告，并通过媒体向社会公布。　　

三、建立、完善政府投资监管体系。建立政府投资责任追究制度。加大审计机关对政府投资项目的审计监督力度，加快建立对工程咨询、投资项目决策、设计、施工等部门和单位的责任约束机制，提高政府投资管理水平和投资效益。对因不经过法定程序草率决策或违规违法操作造成重大损失的，应追究有关责任人的行政和法律责任。

四、加强对中介投资服务机构的监管。健全和完善投资中介服务行业协会。颁布《武汉市投资中介服务行业协会工作条例》，以《条例》的形式规范中介投资服务，促进中介投资服务机构坚持诚信原则，加强自我约束，实现投资中介服务的公开、公平、公正，为投资者提供高质量、多样化的中介服务，完善投资中介服务市场。

五、建立城市建设后期评估与跟踪监督的地方性法律法规。以地方法律法规的形式，对城市公共基础设施建设的设计、资金使用、施工周期、工程质量、城市建设后期评估与监督的法定程序等提出要求，对违规违法者作出法律法规处罚的规定。

六、严格执法，维护城市建设后期评估与跟踪监督的权威性和严肃性。人大和政府应及时向社会公布城市基础设施建设后期评估报告，接受舆论与公众监督。纪检、司法部门应对《评估报告》认定的资金使用违规、延误工期、施工质量低劣者，依法作出处罚。政府应设立奖项，对优秀设计、优秀工程予以奖励。