关于政府在重大事项中建立

“不可行性研究”工作机制的建议

市政协委员、江汉大学图书馆馆长  夏淑萍

目前一些地方盲目投资、低水平重复建设、政绩工程、大量圈地滥建开发区等，已成为大量浪费国家和地方财力的一大顽症。主要原因之一，就是立项时审查部门只看到一份申请立项部门的可行性报告书，而没有机会看到不可行性论证。我市也出现了一些由于政府部门决策失误，未考虑不可行性研究，造成重大经济损失的事例，如汉阳江滩花园事件因违反了国家有关防洪法规，影响行洪遭炸，造成了2亿多元的经济损失；汉阳龟山三国城赤壁画馆

项目，因有损龟山原来的生态风貌且有悖于《武汉市总体规划》的规定，被市政府下令拆除花费了5千万资金；武泰闸蔬菜批发市场，因规划失误的代价是：3亿元政府资金、7年交通堵塞。2004年6月，武泰闸市场整体搬迁。

所谓“不可行性研究”就是针对每一个申请立项的可行性研究报告，相应成立一个专项调研小组，专门提出反对意见，并形成“不可行性论证报告”，给决策部门提供一个“兼听则明”的机会。经不起“不可行性报告”反驳的立项申请就不应上马。

党的十六大报告强调：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，报进决策科学化民夫化。各级机关都要完善重大决策的规则和程序，建立民情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的盟大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”实行决策的论证制，其中就应包含可行性研究和不可行研究两个方面。

不可行性研究机制的提出是非常有针对性的。我市经济社会正处在一个高速发展时期，为了适应发展的需要，我们要做许多事，包括建设项目、经济项目、文化项目……等等，同时贸出台许多新规定、新政策。这些项目(政策、规定)无疑都有其客观需要的依据，如果仅从这一角度出发去论证项目(政策、规定)的可行性，往往会造成偏颇。因为这种论证有一厢情愿的成份、有感情冲动的因素，有就事论事的倾向，还会有信息掌握不充分、不准确和分析者的视野不宽、分析不全面不彻底等因素。因此目前可行性分析的现状许多是不完整不健全的，为了弥补这个缺陷，通过不可行性研究不失为个好办法。

 “可行性”和“不可行性”是对立统一的关系，就象矛和盾一样，矛越锋利，要求盾越坚固；盾越坚固，要求更加锋利的矛才能刺穿它。同一决策，在深入的可行性和不可性研究中，有利团聚分析透彻了，不利或制约因索也更加显明。如果可行性是脆弱的，必然被不可行研究击倒；如果可行性是充实的，不可行研究不仅无损它的充灾，反而会使它更加富有生命力。所以，不可行研究应该是可行性研究题中应有之义。但是在我们的决策中，特别是经济决策中，往往片面研究决策的“可行性”，而忽视了决策的“不可行性”方面；片面注重收集、罗列有利于决策实施的主客观因素，而有意无意回避影响决策实施的不利因素；片面论证决策实施后的美好前景和积极影响，而对于决策后的负面影响及可能存在的问题，都

估计不足甚至忽视。

不可行性研究要排除人为因素干扰。不管是可行性还是不可行性论证，要让其在政府决策中真正发挥作用，其关键还在于论证应当保持独立性，排除领导意志的干扰。  目前很多可行性论证只片面研究可行性而忽视不可行性，就是因为多数决策一旦到了付诸论证的阶段，往往已是领导同意了的决策，是政府倾向于要办的事情。如果论证只是走过场，参与论证的专家只是附和领导意志，那么再不可行的决策也可能被“论证”成可行，甚至非常可行。　

目前，我国的多数政府决策项目论证，都是由政府内部的研究机构来承担，论证者往往跟决策者是上下级关系，有密切的利益关系，这就难免出现迎合领导意志、顺应政府倾向的情况，影响了决策论证的科学性。要改变这种现状，国外的一些成功经验可资借鉴。比如在美国，政府委托一批高水平、相对稳定的社会咨询评估机构，承担具体的评估论证工作。这些机构和决策者、决策项目本身没有利益关系，可以较少受到领导意志和其他人为因素的干扰，提供更加客观公正、真正具有独立见解的可行性或不可行性论证。

要扩大“不可行性研究”的社会参与度。在进行“不可行性研究”时，为保证“不可行性研究”真正发挥作用，不但要邀请赞同者，更要邀请“怀疑者”和“反对者”，要扩大社会各界的参与度，做到“集思广益”。实行“不可行性研究”还应该有配套的制度和机制，要建立“不可行性研究”的监督机制、公示制度、听证制度、决策失误责任追究制度等。

可组织政协委员们参与不可行性报告研究，不仅可以免除政府决策部门成立调研小组的负担，而且可以充分发挥委员们的专业特长，使他们按专业领域组成调研小组，拿出有充分立论依据的不可行性研究报告。这种研究应该是实证的和技术性的研究，而不应该是一种定性的研究。或者说，政协的不可行性报告研究主要侧重技术分析，而不是对政策进行价值上的决断。

在国外某些企业团体的决策中，非常重视不可行性论证。全球第一大汽车生产巨头美国通用汽车公司总经理斯隆一直倡导的“争议决策”。斯隆每当作某项重大决定前，总是喜欢让“智囊团”把不利因素说透。一次，在论证一个发展项目时，他发现与会人员对议题没有任何争议，就宣布休会，并将会议延期至能听到激烈不同意见时才召开。正是这样，可行性论证与不可行性论证相结合的“争议决策”确保了决策科学、理性。

一直以来，领导(领导机关、领导集体)决策是群众关注的焦点，因决策失误而酿成的不良后果也多为群众所不满。群众深深愤慨的“三拍决策”即是随意决策的典型：决策时心血来潮，全凭“拍脑壳”；决策方案运作前，信誓旦旦，“拍胸脯”保证；决策失误造成重大损失后，“拍屁股”走人。随意决策的体制根源，在于对于决策监控的乏力和决策失误问责的缺失。因为没有足以震慑决策者的责任追究，加上决策者在决策上的“霸主”地位，这些客观因素自然让决策者在决策意识上表现为随意化，甚至出现了“信口开河”般的胡乱决策。而“不可行性研究”工作机制的形成可以部分起到让让决策者走出“昏迷状态”的作用。

加强“不可行性研究”是一种阳光行政，也是扩大公众知情权的过程。要想让这种“不可行性研究”落到实处，就要深刻认识到“不可行性研究”对整个社会发展的重要性，做到对人民利益负责。应该将投资的方式、手段和效果置于法律和公众的监督之下，变“暗箱操作”为“公开运作”，着力防患于未然。进行不可行性研究是公民和政党、社会组织的言论自由、学术自由、对政府的批评建议的宪法权利，国家应当尊重和保障。侵犯、否定这种权利是违宪的。

任何关系国计民生的重大决策，都应当经过听证和论证，并经过人民的参与和同意，即提交人大审议、通过。西方议会之被称为“钱袋议会”，就因为政府的每项盈大社会工程和建设工程的拨款，都必须经议会批准。西方议会有所谓“不信任投票”，可以否决政府的预算和其他重大决策，因而导致政府承担政治责任而辞职。这是可资借鉴的。不可行性研究”的目的，主要是找出可能存在的风险以及可能导致的后果，并提出相应的对策和措施，使决策更具可行性，以减少或者避免损失。“不可行性研究’’是坚持和落实全面协调可持续的科学发展现的必然要求。

总之，不可行性研究是科学民主决策的重要、有机的组成内容，不可行性研究可以成为民主监督的重要渠道，当前形势下不可行性研究具有特别的重要意义。

据报道北京市政府将在今后有关直接涉及市政府重大决策或方案制定的研究工作中，引入不可行性论证。为促进政府的民主、科学决策论证机制及民主监督机制的形成，我们提议：

1．尽快出台决策的科学化、民主化的地方条例，而且由人大正式立法。多大规模的项目要通过什么样的程序才能决策。当政府的一项新政策、新规定或重点项目、重大项目出台前，在有关部门的可行性计划提出的同时，组织另外一批人员，进行该项目的反向论证，即“不可行性论证”，给政府提供双向且集中群体智慧的有价值的参考。重大项目的可行性研究中必须包括不可行性研究部分。

2．“不可行性研究”的论证工作既可以交由政府内部的研究机构来完成，也可委托水平较高、相对稳定的社会咨询评估机构承担具体的评估论证工作。同时更应重视部分决策由政协组织人员进行“不可行性研究”，这有利于更加充分地发挥民主党派的参政议政作用。

3．实行“情报公开”，制定相关法规，将重大项目投资的方式、手段和效果，重大政策、规定的出台安排置于法律和公众的监督之下，建立阳光政府，这是进行不可行性研究的前提。

4．加大民主监督的力度。根本的是强化人大的监督权力：人大应当具有事先进行不可行性调查的职能与权力：政府重大决策必须经人大审议、通过后才能施行。将政协的“不可行性”研究报告与建议权利上升为“准权力”，使之对国家权力(人大立法权)和政府行政权有一定的约束力。这种“准权力”在操作上可将政协的某项“不可行性建议”作为议案列入人大议程，予以审议。即政协应当同其他国家机构一样享有对人大的提案权。

5．建立重大项目的连带责任制，建立决策失误责任追究制度、纠错改正机制。完善《武汉市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》。

6．加强人大、政协组织内部建设，使之适应建立“不可性研究”机制的需要。